中国年和国际章
这是一个“战略谋划的世纪”
2月28日，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》再次向全社会公开征求意见，纲要描绘了未来十年的教育蓝图：2012年要实现教育经费支出占国民生产总值的4%。2020年学前一年教育将全面普及，高中阶段教育毛入学率达到90%，具有高等教育文化程度的人数将近2亿……规划纲要的出台将对未来十年中国教育的走向起到怎样的影响？本期特邀中外教育专家对此进行深度解读。
■主持：吴子桐
■嘉宾：周满生（国家教育发展研究中心副主任，中国教育发展战略学会副会长）
马克·贝磊（MarkBray，联合国教科文组织国际教育规划研究所所长）
2009年9月4日，温家宝总理在北京市第三十五中学旁听初二（5）班的课
“大眼睛女孩”已成为国人对希望工程的集体记忆
战略、规划与市场
吴子桐：请谈谈国家制定中长期教育发展规划的必要性，高度发达的市场经济国家和地方分权体制的国家需不需要制定国家层面的教育发展规划？
周满生：目前，世界许多国家都纷纷制定面向未来经济竞争、社会发展、科技进步和人力资源开发需要的长期教育发展战略，以谋求最大的发展空间和国家利益。美国、英国、法国、德国、日本等所有主要发达国家以及印度、俄罗斯、巴西等新兴国家都在国家和州层面制定旨在加强人才培养和深化教育制度改革的中长期教育发展规划与战略。由于世界各国的政治、经济、社会和历史传统不同，形成了中央集权制、地方分权制、中央与地方合作制等不同类型的教育行政管理体制。随着国内外形势的变化，世界各国都积极对原有的教育行政管理体制进行改革，这些改革和探索，基本上是沿着“崇尚民主、追求科学、合理分权、实现专业化”的轨迹进行的。教育战略规划已经成为世界不同制度、不同发展水平国家站在全局与未来角度对教育发展实施战略决策和管理的有效工具和自觉行为。从某种角度上看，21世纪多极化、多样化的世界教育进入了一个“战略谋划的世纪”。
马克·贝磊：为制定中长期教育发展规划所做出的努力是十分有意义的，因为在教育领域，政府的决策尤为重要。即使是在市场经济条件下，引领并制定中长期教育发展规划也是十分重要的，尤其在“影子教育”日益繁盛的时代背景下，以市场为导向的教育体系更加值得政策规划者关注。所谓“影子教育”即人们通常熟知的有偿课外补习，这种教育模式在亚洲非常活跃，在非洲、欧洲和北美也不断增长。在某些国家，影子教育已发展成巨大潮流，韩国算是一个较为极端的例子，截至2007年已有88%的小学生、78%的初中生和63%的高中生接受课外补习，家长在课外补习上的花费达到了政府教育投入的1.5倍。在阿塞拜疆，截至2005年已有94%的高中生接受课外补习。在英国，2008年的数据是12%的小学生和8%的中学生都进行课外补习。影子教育规模和数量的不断增长对家庭预算、社会不平等以及普通学校的教学都有很大影响，这股市场力量正是需要政府予以规范的重要环节。
吴子桐：国家在制定中长期教育发展规划时，如何把握战略目标和具体目标的关系？
周满生：世界各国战略规划的制定无不体现着政府从宏观与微观两个层面对教育发展方向与进程的调控，宏观目标设定发展蓝图，同时要有具体实施步骤将战略目标逐级分解，使实施方案具有非常强的可操作性。如美国联邦教育部于2007年5月发布的《2007—2012年战略规划》提出3大教育目标：提高初等教育学生的学业成绩；提高所有高中学生学业成绩；增加高等教育入学机会，减轻家长与学生负担，学校为学生学业负责，改进教育部系统综合管理。每项战略目标都有具体实施目标和相应拨款措施做保证。2008年7月，日本政府出台了题为《教育振兴基本计划》的中长期教育发展规划，提出未来10年的教育发展目标：争取在义务教育阶段培养所有学生在社会独立生存的基本能力，提高公共教育质量，树立社会信任感，以全社会力量共同培养教育下一代；在高等教育阶段要实现培养杰出人才的目标，培养主持社会活动、推动社会发展、领导国际潮流的领袖人才。每项目标也都有具体的实施要领。
尽管各国教育发展规划与政策是建立在各自特殊国情和教育发展的现实需要之上，处于不同的政策文化和制度框架之中，但是它们所呈现出来的一些共同趋势，非常值得我国参考借鉴。
马克·贝磊：在我们的时代，教育规划的余地已经被大大拓宽，人们关注整体教育质量与效果甚于关心教育体系的扩增。规划者要有双重考量：一是要从自身独特的经验视角对教育的正当性有更好的理解，二是要制定合适的战略，为变化预留出足够的空间。同时，规划者和行政部门也越来越意识到战略执行和规范机制的重要性：金融方式的选择、考试和资格认证的程序以及不同的规范与激励机制。总的来说，对于一个长期的发展规划而言，总体的战略目标应该更加宽泛，只有这样，才能为具体目标的出台创造一个可行框架。当然，在中国，特别要注意各级政府：国家、省、地市、区域等等。
大学行政化与“影子教育”
吴子桐：中国在制定中长期教育发展战略规划时，把改革创新作为重点，《规划纲要》提出要对人才培养体制、办学体制、教育管理体制、质量评价制度进行创新。两位如何评价改革创新，并最关注哪个领域的改革？
周满生：2010年是《规划纲要》启动实施的第一年，落实规划被视为今年工作的主线，如何扎实推进改革是全社会关注的大事。但改革确实难度很大，许多问题没有现成答案，需要在科学调研的基础上不断摸索创新，做到科学决策、科学执政，而一般性地谈论“深水区”，就很难有针对性地解决当前的焦点矛盾。另外不容忽视的是，在改变原有格局时已经形成了新的既得利益集团，成为妨碍改革推进的新阻力。比如高等教育管理体制，西方大学的领导人逐渐被视为共同协调人、合伙建设人或合作创业人，而这种理念可能还不大容易被我们所接受。在我国，由于高等教育行政化的影响，大学越来越像行政单位而非独立的教学科研机构。大学内部高度行政化，行政权力凌驾于学术权力之上，这事实上改变了大学的性质，教师和学术的主体地位受到了极大削弱，大学按照教学科研规律自主办学、管理创新的空间越来越小，大学内外已经形成了顽固的既得利益群体，增添了深化改革的阻力。
马克·贝磊：从国际层面看，中国在教育上取得的重大发展有目共睹，尤其是基础教育、特别是经济欠发达地区的基础教育。从这一点看，中国在全民教育方面是世界的领导者和典范，这都得益于教育政策的改革与创新。当然，全民教育也不仅仅指数量上的普及，它同样包括教育质量。这正是中国现在需要进一步加强的地方，因此我认为目前工作重心应该由数量转移到质量上。
另一个值得注意的领域是影子教育，这在中国已经成为一个突出的社会现象。这种有偿课外补习能帮助后进学生跟上进度，促使优等生打破障碍、更进一步，从而增强整个社会的人力资本。但同时，它也会增加社会不平等、成为巨大的经济负担、导致教育腐败（教师可能在课堂上秘而不授，以扩大他们的课外补习市场）、扰乱正常教学（相对于让学生深入理解数学的精神，课外补习往往更倾向于灌输公式）。可见，政府所支持的义务教育很容易被市场力量破坏，因此政府应该监控影子教育的规模和影响，制定相应规章，尤其应该禁止教师对自己的学生提供有偿课外补习。最后，政府应当考虑这一现象为何得以存在，这是否反映了公共教育的不足？应该如何完善公共教育，使影子教育没有存在的必要？
民生所系的均衡教育
吴子桐：中国的经济近年来有了很大发展，但贫富差距也在进一步拉大。中国东西部教育发展差距也很大，中国政府提出，今后十年要把实现基础教育均衡发展，确保适龄儿童接受良好义务教育作为努力目标，作为长期研究发展中国家教育的专家，两位对此有何建议？
周满生：正如教育部多次指出的，当前中国各地应该把义务教育作为教育改革与发展的重中之重，把均衡发展作为义务教育的重中之重。但究竟怎样落实呢？目前的现状是均衡教育提了多年，东西部教育现代化水平的差距不但没有缩小，还在进一步拉大，地区间校际间的差距并未明显缩小，在有的地区择校已从择高中下移到择幼儿园。
国际经验表明，在义务教育尚未普及的地区，应当致力于扩大教育机会，实现机会均等。而在已经普及义务教育的地区，应当“全面提高教育质量”，实现优质教育资源的共享。同时，通过发展高中阶段教育和高等教育，解决非义务教育阶段的机会平等。另外还应关注处境不利群体和其他特殊群体的教育需要，这些人群包括在种族和宗教上占少数的群体、流浪儿童及童工，贫困儿童或天才儿童等。发达国家的经验是，把物质或经济极为贫乏、需优先予以改善的地区列为“教育优先区”（EPA），政府积极介入，通过加大财力支援、增建校舍、改善设备、培养师资等方式，尽快改善这些地区的学校和社区环境。
教育均衡中教师因素是最关键的。要想从质的方面改变现在的教育局面，突破口应该是教师。如日本、韩国等国义务教育阶段的教师在城乡、校际间“定期流动”的制度就很有成效，它在实现基础教育的公平、稳定教育质量、提高师资素质以及改善事实上存在的薄弱学校状况等方面都起到了重要作用。芬兰等国也极为强调高质量的教师队伍建设和完善的社会服务支持系统，教师社会地位高，工作条件优良，学校和班级规模小，民主化决策和管理程度高，这些也都给我们很多启发。具体到中国的情况，我认为当前首先应该设立农村教师奖励基金，对长期在农村表现优秀的教师予以奖励，在农村地区建设教师周转房，保障寄宿制学校教师、交流教师的住宿需要。
马克·贝磊：教育被普遍认为是一种公益事业，其影响惠及整个社会和个人。1948年联合国《人权宣言》认为，国家应当承担大部分甚至全部教育费用，其中第26条明确宣称，教育应当是免费的，至少在初级和基础教育阶段。1959年《儿童权利宣言》第7条称，儿童有权获得免费的基础教育。1966年国际公约经济、社会及文化权利委员会第13条指出：初级教育是义务教育，应当是免费的。
在普及义务教育的过程中，我认为不仅要从地域上缩小东西部差距，更要从社会层面上缩小同一地区因贫富差距所导致的教育不均衡。一个弥补这种差距的有效途径是为学校制定平等的标准。在学生基础教育素养国际研究计划中，芬兰就是一个很好的例子，芬兰不同地区间学校的差异很小，不同的学校基本拥有平等的教育水平。芬兰拥有广阔的综合学校网络和高素质教师聘用机制，同时政府规定义务教育阶段的学生在其居住地就近入学，这都给不同地区的学生提供了均等、高质量的教育机会。当然中国要比芬兰大，情况更为复杂，但是教育目标十分重要，社会不公平时刻威胁着社会稳定，从而阻碍其他方面的发展。
创建世界一流大学
吴子桐：《规划纲要》提出“中国2020年要建成若干所世界一流大学、一批有特色高水平大学，高等教育国际竞争力显著增强”的目标，为实现这一目标，要向发达国家学习什么？
周满生：拥有世界一流大学是一个国家宝贵的财富，也是一种重要的发展战略资源，建设创新型国家，离不开建设一批一流大学。建设一流大学不光关系到高校自身的发展，也是国家全局性、长期性的战略利益所在。建设一流大学不能仅靠投入巨资，一蹴而成，不能急功近利。建设一流大学最核心的是要凝练一流的师资队伍。综观世界各高水平大学无不具有一批一流的师资，若干杰出的大师，由此形成一流团队和一流学科。吸引到一流的教师，就容易争取到政府和企业的各种项目资金，也容易吸引国际一流同行的关注，开展国际合作项目，这样学校就变成一团活水，进入了良性循环。西方一流大学都有一套比较健全的、相对透明的、公正合理的教师聘评制度，这可能是我们最需要学习借鉴的。
马克·贝磊：我认为中国有能力实现创建一流大学的目标，并在该领域做得很出色。因为中国拥有足够的人力和财力资源，而且在世界舞台上扮演着越来越重要的角色。但也应注意，初、中等学校的教育不公平现象同样也在大学存在。因此，在全国各地的大学，以及大学的各个学科间建立一个更强大的分层体系是十分必要的。
国家和社会的教育投入
吴子桐：《规划纲要》中提出“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，2012年达到4%”，二位对此如何评价？发达国家的教育投入水准是怎样的？
周满生：早在1993年，《中国教育改革和发展纲要》就提出，国家财政性教育经费支出占GDP比例在上世纪末要达到4%。上个世纪90年代中期到本世纪前几年，这一数字一直在3%左右徘徊，时至今日，该目标仍未达到。但近年出现了非常好的变化，财政性教育经费占GDP的比例连年增加，2008年国家财政性教育经费占国内生产总值比例为3.48%，是近年来涨幅最大的一年。只要中央和地方各级政府今后三年内每年预算内教育拨款增幅继续高于财政支出一至二个百分点，2012年实现4%的目标是非常可能的。
根据国际经验，在人均GDP差不多2000美元的时候，教育投入占GDP的比例一般在4%。2005年全世界七个地区公共教育支出的平均值是4.7%，2005年经合组织29个人均收入超过1万美元的国家的公共教育支出占GDP比例的平均值是5.4%，其他人均收入在1000—9000美元的中等收入国家的平均值是4.2%。无论从哪个统计数据判断，我们都是比较低的。所以政府要加大投入，这是不容置疑的。
马克·贝磊：长期教育目标的实现仍旧依赖政府和税收，一些国家，如中国，确实实现了重大转变。我认为中国是一个强大的国家，有能力继续在教育领域发挥领导力。同时需要指出的是借助政府之外力量的重要性，1990年的《世界全民教育宣言》对教育收费问题进行了探讨，其中宣言第七条强调了伙伴关系的重要性：“国家、地区和当地教育部门有义务为所有人提供基础教育，但是从财力和组织要求上期许对每一位公民提供免费的基础教育是无法实现的。建立合作伙伴关系将十分有必要，这些合作伙伴可以来自政府或非政府组织的社团、宗教团体以及家庭。”该宣言找到了一个可行的框架，即通过合作伙伴的资助让贫困学生上学得到保障。
教育智库的使命和愿景
吴子桐：国际教育规划研究所作为联合国教科文组织在教育规划领域的高级培训和研究中心，国家教育发展研究中心作为中国教育政策研究和咨询的重要机构，如何发挥教育智库的作用？
周满生：教育发展战略规划属于教育宏观决策的一个重要组成部分，其制定离不开政策咨询。在教育发展战略的制定阶段充分发挥智库作用已经成为很多国家促进教育决策科学化的重要措施。智库应该是由多种专业人员组成的跨学科、跨领域的综合性教育政策研究组织，不仅从事教育理论研究，而且从事教育应用研究。智库还应该有很强的独立性和自主性，不为决策者的意图和倾向所左右。国家教育发展研究中心在朝这个方向努力，但离这个目标还有较大的差距。
在制定《国家中长期教育改革和发展规划纲要》过程中，国家广泛开展调查研究，动员各界专家，通过抽样调查、召开座谈会、实地考察、文献研究、国际比较等多种方式进行，还通过网络、报刊、电视等媒体开展大讨论，广集众智，共谋教育改革百年大计。这些举措比较充分地反映了民意，显示我国在教育宏观决策科学化、民主化进程中迈出了扎实的一步。
马克·贝磊：教育规划研究所是一个国际组织，其职责是跨越国界研究全球发展趋势，探讨不同的模式是否可以被不同国家借鉴。国家教育发展研究中心主要服务于中国，其主要职责之一是通过借鉴和吸收国外经验，推动中国教育的发展。因此，这两个机构的任务是互补的。
教育规划研究所十分希望与中国国家教育发展研究中心合作。我们十分欢迎两个机构展开互访交流、寻找合作机会。
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- 中国年和国际章赵强 2018-12-14