公共外交：“舆论时代”的外交战略
公共外交：“舆论时代”的外交战略
北京奥运会成为现代奥林匹克运动历史上观众最多的一届奥运会
刘江永：《明治政府窃取钓鱼岛》，日本《产经新闻》，2010年12月8日
上海世博会吸引了超过7300万人次的参观者。图为志愿者与日本“世博奶奶”山田外美代在一起，这位老人几年前就来到中国，为参观世博会考察情况，几年中往返中国18次。世博会开幕后，她每天都出现在世博园。
随着中国改革开放的继续深化，更好地向世界说明中国的真实情况，成为中国和平发展的基础工程。中国人不但要会听，还要会说，会交流，公共外交的场合无处不在。2008年北京奥运会和2010年上海世博会是中国公众与世界公众广泛交流的机会，这两会标志着中国进入了公共外交时代。公共外交是一个了不起的跨国文化交流的大工程，不能一蹴而就，“随风潜入夜，润物细无声”是“公共外交”实践的最高境界。——赵启正
■主持：赵雅茹
■嘉宾：刘江永（清华大学当代国际关系研究院副院长）
李永辉（北京外国语大学国际关系学院院长）
赵雅茹：全国政协外事委员会主任赵启正曾指出，中国已经进入公共外交时代。这说明中国正越来越重视公共外交在国际交往中的作用。而美国、日本等国的公共外交活动也起步很早。能否请两位介绍一下公共外交的战略定位与传统的外宣有何异同？
刘江永：公共外交作为一个新的外交领域得到加强，是中国发展壮大后一个必然趋势。和传统外交相比，公共外交是通过人文交流，通过政府与政府、政府与民间、民间与政府、民间与民间这些交叉式的广泛交流来达到这样一个目的——维护本国的国际形象，扩大本国的国际影响力，提高本国的国际地位，增进国际社会对本国的好感度，争取外界对本国国情和内外政策的理解，从而进一步促进本国和其他国家关系的顺利发展。传统外交重视官方的交往，而公共外交增加了民间、媒体等因素，这意味着外交更具有社会性和普遍的参与性。与传统民间外交不同的是，公共外交包括与国内公众互动。
它和传统的对外宣传不同。对外宣传比较单一，它是以政府为主体、以本国的主要媒体为渠道，对外进行具有引导倾向的介绍。但是，宣传这个词汇在公共外交中恰恰要避免。公共外交要避免“宣传”和说教的味道，而要有感染力、亲和力，做到“润物细无声”。它不是简单地宣传政府的观点或表明原则性立场，而是要在细节上具有雄辩力，多做摆事实讲道理的透彻说明。只靠政府发言人是难以做到这些的。它的形式可能是一种学术交流、文化交流、艺术交流，是一种长期的、渐进的观念熏陶。通过接触、感悟而产生影响，虽然来得慢，但是效果能更持久。例如，通过孔子学院的教学、国家之间的“友好年”、“电影周”等公众喜闻乐见的形式来增进国际社会对中国人、中华民族、中国文化的了解。当然，也不能把公共外交泛化，什么都说成公共外交，那样可能会降低效果。公共外交虽然有多种形式，但毕竟是以政府为主导的、有一定目标的外交过程。
李永辉：公共外交和传统外宣是既相互联系又相互区别的两个概念。共同点有两个方面：首先它们的载体是一样的，都是对外的新闻传播和对外的文化交流活动，使用的都是这两种典型的手段。其次，它们的目的都是为了传播信息、影响甚至改变受众的观念。至于区别，有的学者曾经总结了传统外宣和公共外交的传播手段的六种差异：1、传统外宣关注主体，而传播关注受众；2、传统外宣偏重单向，而传播关注互动；3、传统外宣侧重直接方式，而传播比较注重间接方式；4、传统外宣注重大面积的覆盖，而传播注重渗透，包括点对点渗透；5、传统外宣是刚性的，而传播是柔性的；6、传统外宣注意信息的选择和过滤，而传播注重信息的公开性。其中，最核心的区别是，宣传注重主体对受众的灌输性和强制性，是“单向所为”；而传播则注重主体和受众的平等性，是“双向互动”。
另一个问题是刘老师讲到的“宣传”提法的问题。在国外，宣传（propaganda）这个词在二战后就不再使用了，因为它在西方含有贬义。在我国，宣传这个词的英文对应也已经发生了变化，其英译从“propaganda”变成了“publicity”。实际上，中国以外国公众为目标的外交也由此从人民外交、民间外交再到对外宣传，终于过渡到了更符合国际通行规则的公共外交，尽管此时还没有使用公共外交这一概念。
另外，每个国家的公共外交战略都是由国家总体战略布局来决定的。比如美国的公共外交战略就体现了美国作为唯一的超级大国的特色，即全球性——这由其利益遍布全球决定、战略性——美国今年还出台了《公共外交全球战略规划》、进攻性——高调、强势地输出美国价值观和文化。
赵雅茹：从事公共外交活动的主体范围广泛，除了政府之外，还包括非政府组织、媒体和普通公众等，这些不同主体在公共外交活动中各处于什么位置，能发挥怎样的作用？如何提高这些民间力量的公共外交意识和沟通能力，进而提高公共外交的水平？
刘江永：公共外交的主体还是政府外交机构，但参与公共外交的角色是多元的，形成多元一体结构。像乐队一样，要有个总指挥，但各种乐器也要相互配合，才能演奏出优美和谐的乐章。包括外交官在内，其中的每一位乐师和演奏家，都需要提高个人的公共外交能力，要勤学习、有热情、有知识、善交际、会沟通、能协调。公共外交的知识应该进一步普及，只要是涉外的单位和岗位都要增强这方面的观念，了解国家有关的立场、观点和方法，提高公共外交的整体水平。一些强力部门的涉外单位和人员尤需加强公共外交意识和话语能力建设。话语权不只是发声的权力，更是一种能力，包括议题设定与概念提出。公共外交要求要说得好，说得及时到位，说得有感召力、亲和力和影响力。
另外，学者在公共外交领域也可发挥重要作用。国际关系研究者不仅可以向本国政府部门提供研究成果和政策建议，而且可以作为公共外交的实践者直接与外国的公众、媒体、官员、政要接触、交流与沟通，增进国际间的相互理解。我认为，公共外交特别需要具有外语条件、专业素质和热情的专家学者的积极参与。学者的优势在于他不是靠原则表态去跟人家谈问题，而是靠掌握的大量知识、人品、热忱和人家打交道。即使双方意见不一致，但是仍可通过人文交流，增进相互了解和个人感情。
李永辉：这方面美国是很有特点的。美国一直有大社会、小政府的传统，这个传统也表现在公共外交事务方面。美国非常注重公共外交的社会化，注重发动民间的力量推动公共外交事务，比如说现任国务卿希拉里就提出“全民外交”这样的口号。方式上美国政府只是宏观指导和支持，而不直接插手和干预。美国政府的支持不仅体现在政策方面，还体现在资金支持上。比如说美国的“和平队”是民间机构，影响很大，实际上背后也有政府的拨款支持，而且是通过立法形式。但是美国政府从不站在前台控制这些机构，而是从背后去推动，这是美国较为成功的方面。美国国内有个共识，非官方的机构从事公共外交更容易赢得其他国家、民众的信赖，可以取得更好的效果。
从民间来讲，美国公民的责任感、参与意识非常强，特别是“9·11”之后，美国公众认识到美国在世界上出了问题，于是掀起了从事公共外交的高潮，成立了很多公民组织。2006年，非政府组织“公民外交联盟”成立，其理念是要把每个公民都变为外交家，认为每个公民都负有在海外宣传美国的责任和义务。美国企业界也热心投身公共外交，有个很著名的组织叫“外交行动企业组织”，其重要工作就是争取美国公司支持商务旅行人士进行公共外交。比如从2005年5月开始，该组织向所有海外商务旅行人士发放《世界公民指南》，列出到国外要注意的具体事项，还有16条明确的建议。美国民间与官方是相互支持、各显其能的，民间按照不同行业组成不同的团体分别发挥自己的优势。比如比尔·盖茨成立基金会，投入上百亿美元做慈善，特别是在非洲从事艾滋病防治工作，一方面是慈善，实际上同时也是美国公共外交的具体表现。
赵雅茹：许多曾经为中日关系作过贡献的人士特别珍视在1972年恢复邦交之前卓有成效的中日“民间外交”。这说明中日很早就进行过公共外交的实践，从那时至今，中日两国进行过哪些卓有成效的公共外交实践？目前两国的公共外交现状如何？
刘江永：中日邦交正常化的过程就是中国开始民间先行、以民促官到官民并举的过程。在这一过程中，新中国第一代领导人作出了正确的战略决策并有效地付诸实施。在周恩来总理直接领导下，以廖承志为首的一批推进中日邦交正常化的日本通，有效组织、动员了工、青、妇甚至佛教团体等各方力量，和日本各界广泛交往，最终使得支持中日邦交正常化的声音在日本成为浩浩荡荡的主流。
20世纪中日青年的大规模交流有两次：一次是1965年，那时候中日邦交没有正常化，日本青年访华曾遭到日本政府的干扰，有300名日本学生通过斗争才分两批到访中国。中方也组织高中生、大学生和他们联欢、交流，请他们参观清华大学等高校。现在这些照片还保留在清华大学的校史展览中。那批人在中日邦交正常化过程中作出了自己宝贵的贡献。另一次是1984年，3000名日本青年受邀访问中国，这3000人中的一些人也已经成为日本各界的中坚力量和中日友好的推动者。近年来，中日两国青少年交流更为广泛。例如，日本政府推动的“21世纪东亚青少年大交流计划”，2010年就分6批先后邀请了2000多名中国高中生及部分老师对日进行了短期访问。中方也邀请1000名日本青年访华，参观上海世博会。俗话说“百闻不如一见”。这种中日两国青少年之间的直接交往对增进彼此的了解和友情，具有十分重要的作用。
民间外交即使到今天也仍有特别重要的作用。老一代的外交家、政治家，虽然他们已经退休，但是公共外交事业会后继有人。此外，年轻人通过动漫、流行音乐等交流在国际上也有助于提高本国的文化魅力。日本放送协会（NHK）有个英语节目，让访日的各国留学生自己制作在日感受最深的短片，也可以提高国际上的对日本的好感度。目前，日本在北京建立了日本文化中心；中国在东京也建立了中国文化中心。文化外交作为公共外交的一部分未来将更见活跃。在民间交往方面，需要注意对两国青少年加以正确引导，既要全面、客观地认识对方，又要努力促使消极因素转化为积极因素，防止在一些敏感问题上出现过激言行，给日本右翼势力煽动反华情绪以可乘之机。中日之间打交道时，如果能做到“邻厌我避、邻乐我喜、邻困我帮、邻恶我防、邻好我学”，就能够比较和谐。因此，我们要运用具有哲理的观念去指导我们的实际行动。这本身就是一种无形的公共外交。
赵雅茹：2001年“9·11”恐怖袭击事件之后，美国的公共外交备受内外关注，公共外交的重要性与紧迫性日益凸显。作为第一个提出“公共外交”概念并率先开展公共外交实践的国家，美国有哪些成功的公共外交实践？中美两国之间的公共外交现状如何？
李永辉：美国开展公共外交可以追溯到第一次世界大战的时候。1917年，美国刚刚参战不久，威尔逊总统就成立了公共信息委员会，这个委员会的任务就是发布关于战争实况的信息、协调政府宣传工作，同时充当政府和媒体、公众间的桥梁。该机构当时起到了很大的作用。到美国参加二战时，罗斯福于1942年在欧洲创立了美国信息中心，开播美国之音。这被认为是公共外交作为宣传手段开始进入美国外交政策议程的重要举措。冷战时期，美国也非常重视公共外交工作，1953年8月，艾森豪威尔创立了美国新闻署，负责对外宣传——美国更愿意叫做信息传播工作，即通过美国驻外使领馆新闻文化处及时向住在国提供对外信息和领导人外交活动和讲话，散发各类出版物。1961年，美国建立了外国记者新闻中心，向常驻美国的外国记者和赴美短期采访的记者提供新闻服务，方便其对美国社会和美国对外政策的报道。针对全球各地区的不同情况，美国通过国际广播介绍美国社会文化，宣传美国的对外政策和价值观。同时，美国新闻署还有教育文化的交流活动，包括奖学金、访问学者、建立文化中心、提供图书、对外英语教学、驻外使馆新闻文化处图书馆等各项目。
说到美国公共外交的成功实践，有两个突出的例子。一个是20世纪60年代肯尼迪时期建立的和平队，其主体是青年志愿者，他们到世界各地去做慈善、文化交流，实际上这也是公共外交的手段。第二个是“富布莱特项目”，这是世界上规模最大、声誉最高的交流计划，直到现在还在实施。富布莱特项目现在涉及150多个国家和地区，大约有5000名美国人和外国人进行文化、学术交流，也出现了很多具有世界影响的人物，其中荣获诺贝尔奖的人数超过其他任何项目的参加人数。
赵雅茹：刘教授亲身经历了许多中日间的公共外交实践，能否和我们分享一下？
刘江永：我觉得学者的公共外交具有不可替代的价值，可以和政府的官方外交互为补充。在2010年11月17日清华大学当代国际关系研究院成立大会上，唐家璇名誉院长提出了一个非常重要的观点，即，大学的国际问题研究者不仅要研究和讲授公共外交，而且要做公共外交的实践者。这是一个很好的提法，我深有体会。例如，有人可能认为公共外交不宜碰敏感问题。而我则认为，其实敏感问题才最需要公共外交。关于敏感问题如何开展公共外交？这里面就有不少值得总结的，可以讲两个真实的故事。
关于钓鱼岛问题，学者可以从历史、法理等角度，用学术研究成果特别是日方的历史文献来说明事情本来面貌。这样对方就比较容易听进去。例如《日本外交文书》第18卷、第23卷就清清楚楚记载了日本在1885年三次调查钓鱼岛的结论。即，这些岛屿是靠近台湾的中国清朝所属岛屿，所以日本没敢立即占有，直到1895年1月日本明治政府才利用甲午战争秘密作出窃取这些岛屿的内阁决议。今天的日本人大多不知道这些。去年，钓鱼岛海域发生“撞船事件”后，我在和日方交往中多次拿出日本的上述史料说明历史真相，特别是针对日方关于中国1958年版地图和1953年《人民日报》文章都把“尖阁诸岛”作为琉球的一部分，作了有针对性的说明（见《人民日报》2011年1月13日文章《从历史事实看钓鱼岛主权归属》）。听后，一些日方人员表示不赞成日本人登岛，而主张谈判解决或搁置争议，也有人提出联合共管。立场偏右的日本《产经新闻》过去在这个问题上一边倒地批评中国。但是，该报记者与我交谈后则表示，日本人不了解真相而对中国产生愤怒是很危险的，希望刊登我的文章。这样，尽管我们在这一问题上立场不同，却居然就某种意义上的公共外交合作产生了共鸣与互信。作为求同存异的结果，2010年12月8日《产经新闻》破天荒地发表了我揭露日本明治政府窃取钓鱼岛历史真相的文章，在日本产生了积极影响。再有，去年前原诚司外相在钓鱼岛问题上态度强硬，引起中方反感。11月初，我作为中日友好21世纪委员会中方委员在东京再次见到他，就当面指出他在中国的形象极差，劝其改正。其后，他接受了中国《环球时报》的采访，未再对华出口不逊。
2007年3月，我曾经在公开场合与前原先生交过一次锋。那次是日本富士电视台（《产经新闻》系统）请我去做电视辩论直播节目。对手是日本前经济产业大臣中川昭一（已故）、民主党前代表前原诚司等人，每人每次发言不到5分钟。辩论主要围绕三个问题：一是中国增加军费问题；二是“毒饺子事件”；三是靖国神社问题。当时前原诚司仍坚称中国是“现实威胁”。主持人问我怎么看。我说，威胁必须同时具有意图和实力这两种要素，而中国没有入侵日本的意图，与美日同盟相比国防力量还很弱。日方指责中国军费20年平均每年增长双位数会对日本构成现实威胁的说法不成立。我通过从1950年至2005年中日两国经济增长、防务预算、通货膨胀等数据统计和分析，说明一个国家在经济发展较快的时期，如果财政状况比较好，军费自然会增幅较大。例如，日本在1960年至1980年期间经济高速增长时期，防卫费就连续20年每年递增约14%，远高于当时的中国。目前，中国财政预算中国防费增长率还不是最高的，最高是教育、农业。日本人辩论通常重视讲数字、讲细节，中国人“宜粗不宜细”的原则表态对日本人来说则往往格格不入。而有针对性地据实而论反而会赢得对方的尊重。尽管人的思想认识问题不容易改变，而且有时还会出现反复，但最起码2011年1月前原诚司外相访美时，没有像2005年那样把中国说成“现实威胁”。
赵雅茹：新技术、新媒体的兴起改变了信息传播的方式，网站、电子邮件、博客、微博等的存在改变了民众的信息空间，扩展了公共外交的可能性，但同时也带来一些问题。能否请李教授谈谈，美国是如何看待新媒体对公共外交的影响，如何对其进行规范的？同时，我们如何衡量公共外交的成效？要让世界了解一个真实的中国，您认为在公共外交方面还有哪些具体工作要做？
李永辉：新媒体对公共外交有越来越大的影响，这在美国体现得非常明显。美国是引领科技发展的国家，也是最早将新技术手段引入公共外交的国家。美国政府内部使用新媒体很早，上世纪90年代初就开始这一过程。现任国务卿、主管公共外交的副国务卿都重视利用新的手段和技术，如社交网站发展新公共外交，从白宫到国务院都在上面开设网页。他们注意通过新手段发布国家领导人动态、政府信息以及政策要点，第一时间用多种语言向世界各地进行转播，影响非常大。另外美国民间，比如非政府组织也很重视新技术的运用，而且更加灵活。民间组织除了发布相关信息和宣传活动,还积极和其他国家的民间团体建立广泛联系，在这过程中拉近了彼此的距离，使他们传播的消息更具有可信度。
互联网作为新生事物也有另一面。虚拟空间是非常复杂的，不受约束的信息泛滥也带来很多问题，包括选择的困难、传播有害信息等。如何在利用这些新手段的同时对其进行规范也成为各国面临的问题。对这些问题我觉得主要应正面引导、疏导、规范，包括制定一些网络公共行为准则，通过立法进行刚性约束等等。但我也不赞成对网络过度管制和限制，因为网络上这些东西之所以有吸引力，有这么多受众，是因为它的自由、个性化的表现。如果对网络管制过于严格和僵硬，则会失去网络的魅力，新公共外交的效能也会受到影响。所以关键是找到二者间的平衡点，既能发挥效用又能规范管理。
说到公共外交的成效，我觉得我们可以借鉴公关评估的做法，比如对公共外交的活动进行跟踪评估，根据分析结果对公共外交的绩效加以评估，并据此对未来的工作提出更好的建议。此外，我觉得要改变过于正式、严肃、说教式的信息传播方式，要学会向全世界讲述真实的中国故事：一个是中国改革开放这30年的大故事，也可以叫“讲述春天的故事”；另一个是“讲述老百姓自己的故事”，是老百姓个体的真实感受的东西——这些个体的故事也从不同侧面反映了大的改革的故事，并且使之更加生动、真实，更加容易被国外受众接受。
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