本版主要内容
『《论语》译话』  吾日三省乎吾身 许渊冲 2009-10-21
『城思』  地铁的政治学 姚远 2009-10-21
  总第
东海西海 人物志 谈艺录 盐铁论 温故 城思 识鉴 文学 法意 政事 译林 尔雅
格致 短章
城思

地铁的政治学
作者:姚远 第273期 2009-10-21

美国拉斯维加斯是一座典型的汽车城市


穿越东京湾彩虹大桥的“百合鸥”号轨道线

  北京的奥运会、上海的世博会、广州的亚运会、南京的全运会……每一场盛会兴办的同时,几乎都伴随着当地轨道交通的快速建设。中国的城市化已经进入了“地铁时代”。

  轨道交通网络的迅猛发展,不仅为城市居民带来了切实的便利,也深刻影响了城市发展的既有路径。例如在北京,奥运会所加速的快速公共交通建设,就对城市发展理念带来了冲击。长期以来,北京的城市发展是单中心格局,以旧城为中心,依赖高速环行路向外扩张,形成了俗称“摊大饼”的格局。伴随这条思路的是小汽车优先的交通战略,造成了公共交通滞后、交通拥堵严重。2000年以前,北京的地铁依然是为战备需要而规划建设的1号和2号线。因此,发展快速轨道交通,不仅是举办奥运会这种大规模活动的必然选择,也对接起2005年《北京城市总体规划》的发展方略,有利于将持续半个多世纪的“单中心”城市结构转变为“多中心”,疏解旧城的“聚焦效应”。

“电车城市”对接“步行城市”

  我们不妨对比发达国家的历史。为筹备奥运而大力发展快速公共交通,最终又推动了城市化进程,这正是40多年前东京的经验。为筹备1964年奥运会,国家和东京市政府分别投资建设了日比谷线、丸之内线、东西线和浅草线等多条地铁,并将地铁同郊区铁路对接。于是,在东京奥运会之前,解决通勤所需的密集的轨道交通网初见端倪。也是在1964年,日本的第一条新干线正式通车。

  这些快速公共交通,为此后城市化浪潮提供了颇为重要的保障。1970年的大阪世博会,日本政府也采用了同样的发展战略,大力推动了城市化进程。到1980年代后,东京和大阪都市带已经成为世界上最大的城市群之一,四通八达的轨道交通(日语称“电车”)以惊人的效率解决了各种人群通勤的需要。“电车”所到之处,带来了当地的开发和繁荣。日本的城市化从奥运会和世博会中受益匪浅。

  但是,在城市化如何解决交通的问题上,至少存在日本式着力发展轨道交通与美国式“汽车城市”的不同。汽车的发明,为设计人类生活的“汽车城市”提供了新的技术可能。服务汽车的高速公路成为连接城市的主要工具,随后,城市迅速以空前的尺度绵延展开。在洛杉矶或凤凰城这样的美国西部城市,几乎一切城市生活依赖于汽车。日常购物,依赖于靠汽车抵达的大型超级市场或ShoppingMall。想拥有纽约、波士顿那样可以靠步行享受“街头”各具特色的咖啡屋和小餐馆的生活,在加州也许是困难的。因为即使你想消费千篇一律的星巴克、Subway、麦当劳,你的前提也是——必须拥有一辆汽车。然而,一些人似乎把加州的西部生活方式作为了美国城市化的全部,甚至成为我们现代化的参照系,而忽略了步行城市的魅力。我们是否考虑过,整日川流不息的洛杉矶高速路网所消耗的巨额能源量,中国是否有能力建起这种高能耗的消费城市?

  其实,无论是洛杉矶、波士顿还是西雅图的老城,只有在为人而非为汽车设计的小尺度街区里,靠着“人的尺度”,才形成了繁华的商业和社区服务。问题是,在快速开辟新城的城市化过程中,我们是否有办法让老城的魅力继续兼容于新城?

  在人均资源相当匮乏的日本,拥有一个尺度不逊洛杉矶的“首都圈”东京都市带。它横亘日本关东地区的东京都、神奈川县、千叶县和琦玉县,涵盖人口达3000多万,2005年GDP达到了8787亿美元,是世界第一经济都市带。可是,这样的一个大都市,却依然是一个“步行城市”。东京都市圈,通过上百条国营铁路(JR)、私营铁路、地铁线路,总计近2000公里里程组成的“电车”(轨道交通)网迅速疏解人口。数以千座的车站则形成了一个个商业中心,人们从车站出发,可以靠步行和辅助性的公交车,在15分钟内获得餐饮、购物、消费的多样化选择。用轨道交通对接“步行城市”,东京都市圈不仅创造了发达的商业和服务业及其巨大的就业机会,更提供了良好的公共服务和舒适的城市生活。

  借助轨道交通网的便利,日本城市既有极大的汽车保有量,又有较低的使用率,从而在既不伤害汽车产业的发展,又减少能源压力之间达到了平衡。日本大力发展快速公共交通的国策,用“电车城市”对接“步行城市”,实现了现代城市之效率和人居城市之魅力之间的结合。未来中国的大城市之梦,是参考东京的“电车城市”,还是加州的“汽车城市”,还是寻找自己的城市化之路,这只能从中国人口、资源、环境的现实中找出答案。

公共服务投入的回收

  无疑,大力发展轨道交通,作为城市化的正确路径选择,已被越来越多的城市所采用。但在不少城市,地铁之类大型公共服务的投资,其投入如何获得回收却成为了一个问题。一年前有过一桩公案,尽管北京大多数地铁采用了2元一票制,但是新开通的机场轨道专线,28公里的里程,只能在25元或30元间二选其一,这与曾经宣布“轨道线建成后票价将与机场大巴16元的价格持平”的说法几乎翻了一倍,从而迅速引起了公众的争论。价格引起的思考,迅速转化为一个公共话题——机场轨道票价,到底贵还是不贵?

  当时这场争论的背后,体现了人们在肯定政府提供公共服务的同时,也期待着政府如何提供更优质的公共服务,如何更公平的分配公共资源。票价,正是引发这些思考的一个切入点。

  这需要通过比较得出结论。笔者去过的东京、旧金山和纽约,市区和机场之间都有轨道交通连接,其快速舒适而价格低廉的服务给我留下了很深的印象。具体来说,前往纽约肯尼迪国际机场,可以乘坐地铁A线,无论哪里出发一律2美元。利用旧金山的海湾地区快速轨道交通(BART),从旧金山国际机场到市中心的CivicCenter站全程约25公里,票价5.35美元。而拥有两座国际机场的东京,28公里的路程相当于从羽田机场到上野,或者成田机场到佐仓,分别乘坐京急线或JR成田线,价格分别为590日元和400日元。如果再按照PPP(人均购买力平价)计算,在美国、日本,利用轨道交通到机场的费用,不过是当地一顿快餐的价格。

  回到北京机场轨道交通的案例,高价格的理由或许来自建造成本的解释,但思考不能止于成本核算,问题的背后更有制度性的问题。票价问题反映出现行机制下,公共服务投入的回收渠道存在着制度性缺陷;其次,公共资源的分配方式,如何平等面向少数精英和更广泛的普通民众,从而让城市中的每一个人分享城市化的红利。

  快轨的通车,作为政府公共服务的投入,直接带动了沿线房价地价的升值。快轨的通车必然提升地价,增进政府的土地出让收益。因此,按照目前城市管理与建设的“游戏规则”,政府通过轨道交通获得的收益,理应拿出一部分用于反哺公共服务。然而问题在于,在城中心寸土寸金的地段,快轨沿线究竟早已不剩什么土地可供出让了。那么,这笔公共服务的投入又如何得以回收呢?这笔公共服务将补贴于怎样的人群呢?

  其实,在中国各个城市,穿越市区的各种地铁、轻轨和方兴未艾的城际轨道,政府巨额公共服务投资的回收,通常并不能从土地升值直接获取。而便捷的交通带来的不动产升值直接补贴给了沿线的购房者。于是,市中心的购房者(通常更多的是富人),因公共服务的优化,房产而不断升值,无偿成为了公共服务最大的收益者。而在西方国家,公共服务绝不会用于补贴少数富裕人群。政府通过物业税的手段,得以有效回收公共服务投入,使得公共服务得以源源不断地供应社会。

“地铁的政治”

  快速轨道交通成为观察公共资源分配的一个窗口。

  首先需要直面的,是城市运行面临的制度性困境。上个世纪90年代初的分税制改革,造成一些地方政府财政的紧张局面,加之尚未建立物业税的税收机制,制约了政府的税源,使得城市的公共服务投入不能正常回收:政府的公共服务,例如地铁的修建,虽然推动了私有房产的升值,政府却难以从中分利;惟一的回收途径就是通过土地财政的方法,用土地出让的收益支撑快速轨道交通等公共服务的巨额投资;最后,这样的公共服务,现实中又直接补贴给了富人。

  这一机制的结果是,不仅公共服务的投入、回收的渠道被严重扭曲,而公共资源的分配环节也出现了不公。在一些城市,轨道交通规划已和土地储备直接挂钩。政府将土地收益的预期一次性通过土地出让解决,同时仍将公共服务补贴于高收入群体。

  与此同时,随着国人住房自有率的快速增长,不动产已经迅速成为中国城市居民最大的一笔财产。开征物业税或不动产税势在必行。在此形势下,地铁的导入直接关系着不动产的升值状况,关系到所有人的切身利益。这一利益格局决定了公众参与必将成为城市治理模式的一大变革趋势。

  在公共服务与居民利益直接挂钩的情况下,轨道交通的票价、线路、站点之类的公共资源配置话题,理应允许各种社会群体的敞开博弈。例如北京机场快轨的站点,沿途不设置小站,仅有东直门、三元桥,随即直通机场航站楼。难道这28公里沿线的城市居民、农民都不需要轨道交通?比如铁路沿途的征地拆迁,各乡各村都做出了贡献,农民为何不能分享城市发展带来的便利?

  当下中国急速的社会变迁,也给我们描绘出了公众参与城市博弈的新图景。2007年,北京地铁5号线沿线的天通苑业主,通过努力自发动员的方式,使得加设一站的要求获得成功。起初,加站只是在社区网上论坛里说说的话题。后来,10多位天通苑居民在网下,自发成立了一个“加站推动小组”。加站,由虚拟到现实,变成了一项有组织的社区公益行动,终获成功。

  当我们用比较的视野,回顾美国和日本的现代史时,我们发现:地铁等公共资源的配置,也是一种不折不扣的政治。在美国,城市规划运动加深了人们对公共参与的理解,在此背景下规划师ShdrryArn鄄stein提出了影响深远的“公众参与阶梯”模型。

  在日本,轨道交通的线路和站点配置,是市民运动斗争的焦点,成为一种“地铁的政治”。东京市中心通往成田机场的京成线和JR线,在沿线的成田、佐仓、船桥等不少中小城镇都设立了站点,通过设置从特快到普通的各种级别的车次,既适应直通机场的高速需求,又解决了沿线居民的出行需要,更大大促进了当地的发展。这一共享收益的规划思路,我们的规划者为何不能学习呢?面临愈加复杂的公共利益博弈,该是城市的规划和建设者,迅速把握变化中的现实,转变城市治理观念的时候了。

 
关于国际文化 征稿启事 联系我们
地址:北京市海淀区西三环北路19号(外研社大厦) 电话:010-88819159 E-Mail:biandujiaoliu@126.com
外语教学与研究出版社版权所有 Copyright © 2008 fltrp.com, All Rights Reserved
京ICP备05029075号