初心不改：法治视角下的“一国两制”
初心不改：法治视角下的“一国两制”
香港维多利亚港
香港金紫荆广场
澳门大三巴牌坊
《中央与特别行政区关系》英文版
一
几年前，北京外研社吴浩先生提出把我2002年出版的《中央与特别行政区关系——一种法治结构的解析》翻译成英文，由外研社和施普林格国际出版集团共同出版，并纳入两社“中华学术文库”英文丛书。经过出版社多年的努力，现在终于完成了这个翻译工程。在英文版付梓之际，吴先生希望我重写一篇前言，阐述一下我从事这个研究的学术追求、对成果的整体设计思路、本书内容的结构及其内在逻辑。作为作者，这当然是义不容辞的事情。
这部著作源自我的博士论文。1992—1995年我在中国人民大学法学院跟随著名宪法学家许崇德教授读博士，研究基本法下中央与特别行政区的关系。许崇德教授不仅参与了1982年《中华人民共和国宪法》的起草，而且也是香港和澳门两部《基本法》起草委员会委员，自然是宪法和基本法的权威。为了写好这篇论文，我花了近两年时间在香港大学法律学院学习并进行研究工作，极大丰富了论文的内容。1995年我博士毕业后，到清华大学任教，教授宪法课。香港《基本法》是中国宪法最活跃的领域，自然是宪法教学和研究的一个重点。我结合1997年香港回归后的实践，对这篇博士论文进行了全面修改补充，2002年清华大学出版社出版了这本书。没想到，这本书出版之后很快就成为研究香港问题和“一国两制”的重要参考书，也是基本法教学和研究的必备书，多年里这是唯一一本研究中国中央政权与港澳地方关系的专著。由于市面早已没有本书出售，出版社和我本人常常收到查询电话，问哪里可以买到这本书。为满足读者的需求，2014年三联书店(香港)有限公司用繁体字在香港改版发行。2015年底我借调到中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室工作，从纸上谈兵、理论研究到实践第一线从事实务操作，两年多来我亲身参与处理了中央与香港特别行政区关系的一些重要事情，对许多问题又有了新的认识。
这本书历经这么多年仍然被经常提起和广泛引用，确实大大出乎我当年的预料。现在人们都讲“不忘初心”，多年后回头看：当年我写这本书的初心、初衷是什么？我想是要探讨中国在“一国两制”条件下特殊的港澳治理之道。很显然，港澳问题很特殊，解决这个问题需要创新思维，实现双赢乃至多赢。我认为，处理回归后中央与特区的关系，中国主要借鉴了两个方面的经验：一是中国过去治理边疆特殊地方的经验，特别是在少数民族地区实行的特殊制度。实际上中国历朝历代都有一些特殊地方需要给与特别照顾，实行类似羁縻府州那样“刚柔并济”的政策和制度。尽管这不是“一国两制”的直接来源，但在精神文化上这是一脉相承的。二是近现代西方处理类似问题的经验，中国有句俗话说“家家有本难念的经”。世界上无论单一制国家或者联邦制国家，不少都存在类似中国港澳台这样的特殊问题，例如英国的苏格兰和北爱尔兰问题、加拿大的魁北克问题、美国当年路易斯安那和土著印第安人的问题、西班牙加泰罗尼亚问题、俄罗斯和乌克兰之间的克里米亚问题等等，尽管具体情形千差万别，但是处理这些问题的基本逻辑和思维是类似的。在浩瀚宇宙之中，人类其实是很孤独的，尽管国与国之间好像势不两立，但是相互学习借鉴是必然的，因为在可预见的未来，我们还无法学习借鉴其他星球的经验！中国“一国两制”如果参考了外国的一些经验，一点都不奇怪。
尽管如此，我们必须承认，中国采用“和平统一，一国两制”的模式解决港澳问题，既不是中国古代羁縻府州制度的简单复原，也不是西方哪个国家经验的直接移植，而是从中国处理港澳问题的实际出发，创造性地形成了自己的制度体制，具有完全自主的“知识产权”，体现了中国智慧，是典型的中国方案，值得他国借鉴。从中也可以窥见中国人解决特别难题时超常规的战略思维、坚定的战略自信和高超的政治艺术。记得一位美国历史学家曾经对我讲，美国总是试图指导中国如何如何做，但是美国有没有想过，自己才存在了两百多年，而中国则已经有几千年的文明史！在美国产生之前、数千年没有美国“指导”的时候，中国人是如何治理、如何存在的？今天人类遇到的很多问题，中国古人基本上都遇到过，都处理过，也都过来了。因此中国人的治理经验比美国要丰富得多，中国不需要美国“教”，中国人总有自己的办法和智慧解决自己和世界的难题。
二
写作本书的目的就是从法律视角探讨“一国两制”下中国治理港澳特区独特的智慧逻辑和方式方法。我在第一章首先讨论了一个理论问题，传统宪法学理论认为，衡量一国国家结构是单一制或者复合制，主要是看该国全国政府（中央政府或者联邦政府）与地区政府（地方政府或者成员邦政府）二者之间的职权划分：如果地区政府的权力大，全国政府权力小，那么该国就是联邦制国家；反之，如果全国政府权力大，地区政府权力小，则为单一制国家。然而中国处理港澳关系的实际情况是，在单一制架构下特别行政区享有的权力在许多方面远远大于联邦制架构下成员邦的权力。因此判断一个国家是单一制还是联邦制，不能仅看权力分配情况，而应该看权力来源，看谁是授权者，谁是被授权者。尽管特别行政区享有的权力远远大于美国一个州所享有的权力，但是这些权力都是中央授予的，不是固有的，因此，“一国两制”下的中国仍然是单一制国家。
接着在第二章我探讨了中国国家结构的历史发展，重点是历史上设立特别地方建制的情况，寻找特别行政区制度的历史方位和联结点。
第三、四章我论述了“一国两制”的形成、内涵及其法律化问题，还有特别行政区的法律地位以及设立特别行政区对中国国家结构形式的影响。
接下来第五、六、七、八、九、十章是全书重点，我用了六章论述处理中央与特别行政区关系的基本原则、影响中央与特别行政区关系的因素，非常详细分析论述了中央和特别行政区各自享有的权力以及相互承担的责任。我还讨论了对几组相关关系的处理，包括中央人民政府各部门、各省、自治区、直辖市与特别行政区的关系，特别行政区与特别行政区之间的关系。我还对处理中央与特别行政区关系的机构设置及其工作原则和制度进行了梳理研究。另外，我对1997年香港回归后第一个五年发生的有关中央与香港特区关系的典型案例进行了个案剖析。
经过对中央与特别行政区关系的系统研究，我发现，处理好中央与特区关系的关键在法治，而法治的关键是宪法审查。在本书最后的第十一章中，我探讨了中国的宪法审查制度、“一国两制”下特别行政区的宪法审查（司法复核）、法治在维护国家统一中的作用以及两种不同的维系国家统一的方法等。中国法治的进程直接与中国统一的进程联系在一起，国家法治化程度越高，国家越巩固，越不易分裂。因此，我建议一方面加快中国法治化的进程，另一方面，要善于运用法治方法处理与港澳的关系。
三
二十多年来人们一直在争论：“一国两制”下特别行政区享有的权力到底大到什么程度？“高度自治”到底有多“高”？什么情况才构成“中央干预”？对此，我曾经做过一个“试验”。几年前一位美国法律学者找我了解“一国两制”下中央和香港特区权力的划分以及“一国”与“两制”的关系。我就故意只讲“两制”，不讲“一国”：只讲香港依照《基本法》享有的各种高度自治权，包括行政管理权，立法权和独立的法律制度，独立的执法、检控、司法和终审权，独立的经济税收政策，在WTO和国际奥委会等国际组织独立的成员资格，独立的海关和出入境政策，只有主权国家才享有的货币发行权，等等，我把《基本法》第五章、第六章规定的各种高度自治权一一列举出来，先故意不讲中央依据《宪法》和《基本法》享有的权力，我想看看这位美国法律学者有什么反应。没想到，他听完之后，突然冒出一句话：“如果这样，香港与中国还有什么关系？香港分明就是独立的政治实体！”
这时候，我才给他讲依据《宪法》和《基本法》中央享有的各种权力，除了大家熟知的外交和国防外，还有制定、修改基本法的权力，设立特别行政区的权力，规定特区实行的各种重要制度的权力（包括对香港政制发展的决定权），对行政长官和主要官员的任命权，行政长官对中央负责、中央接受行政长官述职并对行政长官发布指令的权力，对香港所有立法的备案审查和发回令其失效的权力，把有关的全国性法律列入《基本法》附件三在香港实施的权力，还有对《基本法》所有条款的最终解释权，最重要的是，香港享有的一切自治权都是中央通过《基本法》授予的，也就是中央享有“授权之权”，等等。所有这些权力综合起来就是“全面管治权”，这些都是有法律依据的，是中国基于恢复对香港行使主权所必然产生的管治权力。我这样一讲，对方才明白“一国两制”的真正含义，明白中央与香港特区的关系原来是这样的，不是香港一些人士讲的那样！这才是“一国两制”的全貌、本源和真相。
可见，如果在香港长期只讲“两制”和高度自治，不讲“一国”和中央依法享有的职权，一定会令人产生“香港是独立政治实体”的印象，乃至香港可以“独立”的假象。我一直在寻思：香港二十多岁的年轻人从哪里得到“香港可以独立”的印象？“香港独立”这么不着边际、匪夷所思的想法到底从哪里来的？现在我才明白这是我们长期只讲“两制”、不讲“一国”造成的，我们选择性地、不负责任地只告诉学生“两制”和高度自治的部分，而不诚实地告诉他们“一国”和中央职权的部分，他们不了解“一国两制”和《基本法》的全貌和真实情况，不了解“一国两制”的初衷和初心首先是为了实现国家统一。这也是为什么每当中央依法行使权力的时候，总有人把它歪曲成“中央干预”“西环治港”。我们必须诚实地告诉香港年轻人“一国两制”的真相，不仅让他们知道“两制”和香港享有的高度自治权，而且也要知道“一国”和中央享有的各种权力和中央的责任；不仅让他们知道自己依法享有什么权利，也要让他们知道自己依法对国家和社会应当承担的责任和义务。“一国两制”不是一些人自己头脑想象的那样，只有《宪法》和《基本法》规定的“一国两制”才是真确、完整、必须要执行的版本。
四
“一国两制”从理论到现实，二十多年的实践证明是成功的。但我们也必须承认，古今中外，任何国家，实行“一国一制”才是常态，是通例，甚至像今天欧盟的很多制度安排，实行的是“多国一制”，例如二十多个国家实行统一的出入境制度。因为人类总是追求工作生活的便利，越方便越好，不会追求怎么不方便就怎么做，越不方便越好。“一国两制”确实从很多方面带来诸多不便。我就经常听很多中国内地人抱怨：1997年香港回归后，去香港反而更加不方便了，还不如到英国、美国方便！有一个真实的笑话，一个中国内地女孩嫁给一个英国男士，他们从北京去香港旅游，这位英国男士不用办理任何签证（签注），买张机票就走人，但这位中国女孩申请不到赴港签注，不能如期成行。这位英国男士很奇怪，突然问中国女孩：“香港到底有没有回归中国？香港到底属于中国还是英国？为什么作为英国人我可以自由进出香港，中国人反而这么难？”他百思不得其解。
我自己也亲身经历过一件事情，大概十年前一位加拿大教授去香港开会，之后我请他来北京参加另一个会议。结果在香港机场办理登机手续的时候他被扣了下来，原因是他没有中国签证！他在香港机场给我打电话，十分生气，问我：“香港是否已经回归中国了？到香港是否算到了中国？”我说：“当然，到香港当然是到了中国。”至于为什么从香港到中国内地还必须申请中国签证，而从夏威夷到美国大陆无需再申请美国签证，我说这是因为我们实行“一国两制”。这位加拿大朋友说，你们搞“一国两制”与我何干？我才意识到全世界绝大部分人并不知道中国1997年以后对香港实行“一国两制”，他们想当然地认为，1997年以后到香港就像到北京上海一样，就是到了中国，不用再办理另外的签证。
香港回归后，中央政府推出很多善意的恵港措施，都被香港一些人士妖魔化、污名化。例如，多年来中央为早日在香港实行普选付出了巨大努力，2014年的普选方案尽管不是西方式“完美”的普选，但总是一个良好的开端，没想到香港反对派议员极其不理智、不聪明地捆绑否决了这个方案，导致香港错失普选良机。再比如，大约十年前，应香港特区政府之邀，国家同意将内地高铁延伸到香港。现在终于要建成了，没想到在西九龙高铁终点站实行“一地两检”这样所有人都受益的事情，反对派也要坚决反对。特别是2003年香港国家安全立法失败之后，香港多年来在维护国家安全问题上难有作为，导致本土激进势力冒起，一些人越走越远，甚至公然打出“港独”旗帜，明目繁多的“港独”组织不断挑战国家的底线，触碰“一国”的红线。这些都是我当年写作本书时无论如何都想不到会发生的事情。大家都觉得，随着香港回归时间越长，两地关系应该越来越近，而不应该越来越远。
既然中央好心好意实行“一国两制”给自己带来这么多麻烦，“一国两制”的运行成本是如此巨大，为什么2017年7月1日国家主席习近平在庆祝香港回归20周年大会的讲话中仍然表示要坚持“一国两制”不动摇，承诺会继续严格按照“一国两制”和《基本法》办事？我想，这不仅因为有50年不变的承诺，最重要的是因为中央的初心未变，香港实行“一国两制”符合中国的战略利益。
有香港朋友问我：看到香港今天的一些乱象是否担心？特别是像非法“占中”、旺角暴乱、议员就职宣誓公然侮辱国家、校园“播独”等这些不可思议的反常反智事件，如果在其他国家一定是严厉惩罚，但在香港都被轻轻放过。我说不用担心，国家有足够的智慧、信心、耐心、定力和能力处理解决这些问题。近年来其他国家发生类似香港2014年长达79天那样的非法占领事件，最后的结果一定是军警大打出手，香港则靠法院的一纸禁令，和平清场，平安落幕！这就是中国人的战略定力和智慧。时间和大势一定在正义的一边，我们不会随着反对派的旗帜起舞。二十多年来尽管风雨不断，但是香港与中国内地日益密切的合作交流是谁也阻挡不住的，中国和平发展、中华民族全面复兴的历史大势，是谁也阻挡不了的。在这个历史大棋盘中，香港出点状况一点都不意外，不会改变中国和世界历史发展的大方向。因此我们一如既往，不改初心，砥砺前行。
在这里，我必须感谢本书的主要译者王惠民先生。经吴浩先生介绍，我们相互认识，就本书翻译中遇到的很多细节问题进行过多次交流，他对中西文化的理解把握以及中英两种语言功力之深厚，令人印象深刻。非常遗憾的是，2016年他不幸去世了，在此向他表达深深的敬意和哀悼。我还要特别感谢对我研究这个问题长期提供无私帮助的黄毓麟教授和许崇德教授，他们也都先后离开了人世。
我感谢当年香港大学法律学院的韦利文（RaymondWacks）教授邀请我到港大学习并为我提供各种便利，感谢时任香港大学法律学院院长的陈弘毅教授、佳日思（YashGhai）教授，还有香港、澳门法律界的许多朋友，大家都向我提供过很多帮助。从1995年到2015年我在清华大学工作20年，这期间清华大学的领导和法学院的同仁也都给与我许多慷慨的协助，在此一并表示深深的谢意。
最后我要特别感谢吴浩先生对本书翻译出版所付出的巨大努力，没有他的鞭策和大力推动，这本书的英文版就不可能面世。
（本文为《中央与特别行政区关系——一种法治结构的解析》英文版前言，标题为编者所加。）
本版主要内容
- 初心不改：法治视角下的“一国两制”王振民2019-03-07